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农地“三权分置”的立法选择--从理论证成到制度构建

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农地“三权分置”的立法选择，实质上是政策、理论和立法之间的衔接与转换问题。中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等政策文件，在政策层面明确了农地“三权分置”的发展方向，但是在实践、立法及理论上仍存在诸多值得研究问题。在实践层面，存在实践模式难以统一、对集体土地所有权重视不足、土地流转“有量无质”、土地使用权融资担保效果不佳、农民利益保障有待完善，以及新型经营主体行为有待监管等一系列问题;在立法层面，《民法典》物权编草案对于农地“三权分置”改革的回应不足，新修订的《土地承包法》在农地权利体系架构和制度设计上存在诸多缺陷，不足以成为农地“三权分置”及土地经营权物权化的法律支撑;在理论层面，学者们在农地“三权分置”改革的必要性、理论的正当性、现实的可行性，以及所有权、承包权和经营权的权利派生逻辑、具体权利性质和立法实现路径等问题上存在较大分歧。上述一系列问题的核心在于:农地“三权分置”中产生的土地经营权应否、能否以及如何实现物权化？如何正确理解农地“三权分置”中的权利派生逻辑和权能分离理论？如何科学构建农地“三权分置”中所有权、承包权和经营权的关系？因此，围绕农地“三权分置”的必要性、正当性、可行性、路径选择、制度设计等问题，对农地“三权分置”的现实依据、理论基础、路径方案和改革实践等进行全面、系统的研究，具有重要的理论价值和实践意义。 基于历史因素、制度因素和经济因素，进行农地“三权分置”具有必要性。首先，农地“三权分置”符合历史发展的必然规律:建国以来中国农村土地制度变革的历史，体现着生产力与生产关系相互作用的客观规律。“两权分离”体制下的家庭联产承包责任制在当前已然不能满足农业生产力的发展需要，必须通过“三权分置”重塑农地权利结构，依法确立物权化之土地经营权。其次，农地“三权分置”是弥补现有制度缺陷的必要举措:“两权分离”体制存在集体土地所有权虚化、土地承包经营权功能超载、农地权利结构封闭等制度缺陷。通过农地“三权分置”确立物权化的土地经营权，能够进一步明确农地权利主体和充实集体所有权权能，解决集体土地所有权虚化问题;能够通过土地承包权和土地经营权的分置，解决土地承包经营权功能超载问题;能够通过农业生产要素的市场化配置，改变农地权利结构的封闭性问题。最后，农地“三权分置”是实现农业现代化的必经之路:经由农地“三权分置”并依法确立物权化的土地经营权，能够激活土地流转，促进规模化经营;能够稳定土地利用关系，切实保障集约化经营;能够发展新型经营主体，真正实现产业化经营，最终实现农业现代化发展。 农地“三权分置”及土地经营权物权化，最为复杂的问题在于其法理的正当性。农地“三权分置”及土地经营权物权化的理论争议主要体现在权利生成逻辑与权能分离理论的矛盾，以及承包权和经营权的性质界定与一物一权原则的冲突。依据土地经营权直接产生于所有权的双层次权利生成逻辑，可以避免“所有权产生承包权，承包权产生经营权”之三层次权利生成逻辑下的理论缺陷。在权利性质冲突问题上，依据“三权分置”的价值目标和各权利的功能定位，土地经营权必须被设立为用益物权，而土地承包权则无物权化之必要。两个用益物权并存的权利冲突状况完全可以避免。故此，农地“三权分置”及土地经营权物权化在正当性问题上并不存在不可化解的理论障碍。 从中央政策底线要求和改革可能出现的现实风险来看，农地“三权分置”完全具有可行性。在坚持土地公有性质问题上，农地“三权分置”不仅不会危及或者改变土地公有性质，而且可以提高农民集体的地位，充分发挥集体土地所有权的功能，挽救在“重利用，轻所有”的“两权分离”体制下日渐衰落的集体土地所有制。在坚持耕地红线不突破问题上，农地“三权分置”及土地经营权物权化改革可以降低土地“非农化”利用的风险，抑制“农转建”现象;可以有效解决耕地撂荒、农业劳动力不足等问题;通过土地的规模化重整;还有可能增加现有耕地。在坚持农民利益不受损问题上，农地“三权分置”和土地经营权物权不会剥夺农民在土地之上的权益，只是将该权益的存在形式进行了转化;农地“三权分置”和土地经营权物权化不仅为农民提供了基本保障，还有利于弥除城乡社会保障二元化的不平等现象;农地“三权分置”和土地经营权物权化既为农民的“市民化”转型创造了条件，亦为其提供了退路，保障了农民的长远利益和社会稳定。 关于“三权分置”的改革路径，学者们提出了多种方案。在对现有方案分析的基础上，综合考虑改革目标、政策底线与法理逻辑因素，农地“三权分置”改革的应然路径是在集体土地所有权之上成立土地承包权与土地经营权。农民原有的土地承包权经营权分为两部分，可直接占有、使用、收益的部分体现为土地经营权，取得间接受益的部分和原集体土地所有权中的部分成员性权益共同结合为土地承包权。改革后的土地承包权是兼具身份性和财产性的股权，而土地经营权则是不受身份性限制的用益物权。这种双层结构的权利派生逻辑和权能分离模式，是农地“三权分置”的正确改革路径。 在农地“三权分置”的具体实践中，河南省孟楼镇的改革具有典型性。孟楼镇的农地“三权分置”，具有政府搭建平台公司统筹改革、土地集中整理和集中流转、注重落实集体经济以及抽象化土地承包权等主要特征。从这一实践模式中，可以总结出如下问题和经验:要针对当前土地流转分散化和小规模化的问题，探索集中式、规模化流转土地的有效途径;要注重落实集体土地所有权，充分发挥农民集体和基层组织的功能;要灵活设计土地承包权，在稳定土地承包关系的前提下，保障和增进农民利益;要继续强化土地经营权，完善经营权的制度设计，在保障经营权人利益的同时引导、规范、监督其经营行为。 在“三权分置”的制度构造中，要处理好改革与坚持政策底线、公平与效率、稳定性与灵活性之间的关系。在集体土地所有权制度设计中，应在依法确认农村集体经济组织作为集体所有权主体的基础上，全方位充实集体土地所有权的权能。在土地承包权制度设计中，在承包权股权化的基础上，应将其主体设定为集体成员个人;在权能设计上切实保障农民核心利益，赋予农民充分的自由选择权。在土地经营权的制度设计中，应充分贯彻其作为用益物权的功能定位，取消权利主体的身份性限制，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、入股等方面的权能，但为了国家粮食生产以及维护集体与农民利益的公共利益需要，土地经营权的权利行使要受到必要限制。 通过科学的制度设计，农地“三权分置”及土地经营权物权化能有效解决“两权分离”制度存在的理论和制度弊端，实现壮大集体经济、保障农民利益、发展现代农业等价值目标。

著录项

  • 作者

    王康;

  • 作者单位

    郑州大学;

  • 授予单位 郑州大学;
  • 学科 民商法学
  • 授予学位 博士
  • 导师姓名 田土城;
  • 年度 2019
  • 页码
  • 总页数
  • 原文格式 PDF
  • 正文语种 中文
  • 中图分类
  • 关键词

    农地; 立法选择; 理论;

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