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Institutional Analysis of Water Rights System and its Implications:Evidence from Rural Farmers,Faisalabad,Pakistan

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摘要

随着世界人口的增加，水资源的日益稀缺，安全饮用水、更好的净水设备以及食物产量的需求也随之上升。至今，通过使用更多的基础设施这种解决水资源稀缺的物理方式已经接近尾声，在现存竞争者中重新分配水资源的相关政策以及使用经济政治手段来管理可耗尽资源对可持续发展是有必要的。只要资源是充裕的，就没有激励来定义其产权;而随着对资源需求增加、稀缺性提高，那就有必要建立有效的产权系统。在水资源领域，这是很有吸引力的，也是被广泛接受的。只要水资源是充足的，就很容易忽略同一河流、湖泊或者含水层的其他使用者，一旦人口激增，国内农业、工业以及其他用途的水资源需求就会提高，每个人对水资源的使用就会影响到其他人的行为，要求管理实践。随着水资源的使用越来越复杂以及重要，水资源的产权以及联盟机构被社会承认合法，对水资源进行产权界定成为与土地或其他稀缺资源一样有必要。因为城镇化、工业化、气候变化、环境恶化以及农业生产密集化，水资源的产权界定越来越重要。
　　水流动的这一特性令使用水资源的人群、如何以及为何使用水资源难以界定。文化、环境、经济活动以及其他情况的多样性意味着没有最好的方法来分配水资源，界定谁产权。对水产权的界定不是一劳永逸的，有效的水资源产权界定需要时时监管以及对水资源使用、质量和数量的时时关注。发展中国家的政策制定者和研究者对水资源产权的关注度也日益提高。从历史上来看，不同的社会选择了不同的管理水资源的产权系统。发展中国家对水资源产权的界定很多源于欧洲的两个主要概念:大陆法系和英美法系。巴基斯坦适用的是英美法系，对水资源产权的界定主要基于土地产权。所有水资源是属于州产权，与土地产权相联系而且不能分割、购买或者销售，同时对地下水也并没有界定合适的水产权。在巴基斯坦，水资源的分配和产权界定早已出现。随着时间的演进，在水资源的使用、分配以及社会环境上都发生了很大的变化。这些变动没有与新的水资源法律相配合，也没有适用于当今随着人口激增对生活用水、农业用水、工业用水以及环境变化。不同的水资源包括:淡水、地下水、灌溉用水和山洪，国际水平、省际水平、灌溉系统（主干道和分流水平）以及支流因为水资源充分性和提高的竞争程度经受了不同程度的变动。为了预防对社区产生不利影响，持续监管水资源系统是有必要的。通过签署1960年的印度河水域条约，巴基斯坦和印度对公共淡水资源的正式产权在一定程度上得到确认。印度河水系的划分问题通过1991年签署的水资源协议得到解决，涉及到巴基斯坦独立后四个省份的水资源问题，而且得到了CCI和IRSA的支持。英国政府在对印度和巴基斯坦进行统治时期，为灌溉用水设计了正式的水资源法律，水利发展当局和灌溉部门现在对分流水准的水资源平衡负责。
　　英国政府在1873年的印度北部运河排水法(Northern Indian Canal DrainageAct)中提出了Warabandi系统，一个运河水循环使用法;现在在运河水排放以及省际灌溉部门之间的水运网络中进行修改后继续沿用着。在生活用水、农业用水和工业用水中，地下水是非常重要的。在巴基斯坦55MAF的灌溉用水需求中，仅次于15百万公顷的地表水。历史上，地下水的产权问题一直被忽略。仅仅在最近，过去百年间才开始注重对地下水的管理。在过去的三十年间，巴基斯坦政府在二十世纪九十年代引入了地下水管理框架，2006年包括运河法令的国际地下水管理条例，1999-2000年的PIDA，2001年的俾路支地下水管理条令;上述管理条例都用于地下水的管理，但是并没有综合的合法的框架来界定地下水产权。巴基斯坦处于干旱半干旱区域，年降水量低于100毫升或者高于750毫升。降水区域在全国的北部，以及从东北到南部，大部分用于灌溉。Sailaba或者Mandasailaba是灌溉的主要形式，俾路支省的语言。这里涉及到两种水资源产权，第一种是在河流上建立堤坝或者ghanda，来提高上流水域的水高，第二种是在河流上分别建立来把水流导入到不同的输送系统中。在巴基斯坦的部落领域，HillTorrents是主要的水资源来源，有大量的水聚集而且有用于灌溉的公共设施。灌溉系统基于水流的自然流向，并且叫做Rods。在旁遮普和KPK这种灌溉系统叫做rod kohi，在俾路支叫做Sailaba，在信德叫做nai。
　　尽管为水资源的产权有很多努力，因为水资源随着时间和空间的流动属性相比土地资源的产权界定更为困难。在稀缺的时候水资源格外珍贵，在充裕的时候价值较低，使得水资源使用系统缺乏公平有效的分配。缺乏认知、合适机构设立的匮乏、合法框架以及区分消费性和非消费性的需求是用来作为界定水资源产权的辅助措置。在水资源划分以及巴基斯坦所有水平的水资源使用上，存在着制度上、财务上、环节上以及立法上的问题。尽管印度河水域条款在巴基斯坦和因素之间已经得到和划分，但是印度1985年的图尔布尔灌溉计划和1990年杰纳布(Chenab)河流上建造的巴格里哈大坝(Baglihar Dam)是对条款Ⅰ(11)和条款Ⅲ(4)的违背，需要有一个中立的协调者来避免对已经达成的协议的违背。省份层面上缺乏信任、信心以及机构间的合作，以及IRSA更有效的排放监管系统都需要来确保水资源公平的分配。巴基斯坦国际以及全国范围的水资源产权现状相对较好，但是在较低水平上却依旧缺乏较明晰的产权系统，比如运河水，支流水以及河道。基于“水资源补贴”的运河水和分流水曾经制度化并且可以满足灌溉用水，但是随着当前社会经济和环境的变化，需求也在发生变化。1873年的运河和排水法令中规定的基于较低的作物密度(64％)的水资源分配的设计和容量已经不能满足当前150-200％的作物密度。运河水和分流水的水资源是不均衡的;因为缺乏水流管理和制度性的建设，水资源分配系统的水资源排放缺乏准确的衡量。为了保证个体水资源产权以及数量上的实际效用，根据CCA的时间和阶段，对水资源产权的登记应该在每条运河以及每条分流上，灌溉系统中的水资源补贴应该重新计算以及划分，还需要一个合适的排放监管系统。分流上的水资源反映了历史和现在的问题。在印度河盆地，水资源的地理属性以及土地的分布，灌溉系统的源头、中部和尾部在提高水资源的平等性和分流水平的可获得性上是非常重要的。农民组织建立的河流系统需要加强，Warabandi系统应该进行实际和制度上的改革;Mogha的单一排放;过时灌溉渠道的修复、保持和提高;不合理划分取消以及在1952年土壤改良法案支持下的重新分类来避免水资源产权的违背。地下水产权系统的缺乏导致巴基斯坦有83％的地表水过度开采。内涝和盐浸问题，地下水的透支，地下水质量的恶化，盐水入侵，次生盐碱化以及土壤碱化都是灌溉用水质量低的源头;不分类的排放工业用水，废弃物，农业中过度使用农药、化肥以及杀虫剂都是水资源的严重威胁。尽管管理地表水亟需法律政策的实施，来自国家的管理并不足够。国家层面以及地区层面的地表水法令和相关机构的设立都用于克服未来潜在的问题。对于同一条干净的河流，在洪水和山洪暴发时，上游使用者会影响到下游使用者的权利。随着部落领袖权利的下降，这一权利分配体系也会受到危及;忽视的国家介入以及弱化的社区系统会影响到当系的水平。基于国家层面的更加多元化的水资源产权法律以及政策措施需要提出。考虑到一般性意见15，巴基斯坦政府批准了所有人权条款;当地法律也在水资源领域实施以保障基本人权。人权法强调国家有责任来保证水资源的使用:可使用性（数量充足以及供给持续）、可获得性（实际上以及经济上）以及质量（安全，味道可接受，气味与颜色均在正常状况下），对于每个个体都适用且不能存在歧视。通过国有企业来保证不能切断人们对水资源的使用，保护水资源不被个体水资源拥有者切断;除了保证接触到水资源，国家也需要确保那些因为不可控制因素影响到的人群接触到水，创造以及提高水供给。
　　较差的水资源产权系统、实施状况、政策以及机构，易受影响的气候变化等结合起来对像巴基斯坦一样的发展中国家是一个严峻的挑战。从水文学上来讲，巴基斯坦也许不是一个水资源稀缺的国家;然而，水资源管理是巴基斯坦水资源的核心问题。一个正确沿用以及管理的水资源产权系统对于有效的水资源管理是基础的，而且对于克服水资源稀缺和贫困也是非常有效的。这对于巴基斯坦的淡水和地下水资源均适用。巴基斯坦曾经是一个水资源非常充足的国家，但是现在的水资源非常金正，而且到2025年会水资源稀缺。水资源产权系统，水资源分配系统对于不同的水资源使用者强调了不同的内容。最重要以及最严重的情形出现在灌溉用水上，以及巴基斯坦城乡的水供给情况中。不同使用者对水资源产权的违反;家庭、农业生产者和工业生产者产生是水污染、水资源短缺以及水资源使用负面影响的来源。正确的沿用以及管理水资源制度和产权系统有利于实现水资源的有效分配、最大化以及管理来克服水资源短缺和社区福利的降低。
　　巴基斯坦乡村的传统农业社区面临的水资源短缺问题来源于气候变化;水污染以及相关的环境恶化极大的影响着数百万的农民。地理上的变动，使用模式上的变动在家庭层面的水资源管理上有差异;国家层面上水资源的可获得性差异也是非常大，即便在相邻的两个村庄也会有巨大差异。水资源的匮乏并不仅仅局限于没有清洁水资源的区域，那一个区域水资源的匮乏程度有多少标准可以来衡量呢？工业化城市的乡村，比如巴基斯坦的费萨拉巴德(Faisalabad)也面临着极速工业化带来的污染，未处理的工业废物以及生活污物等排放到流经这些村庄的河流。随之而来的水污染以及环境恶化对于这些村庄的水资源使用者而言是个新的挑战，因为他们会受到多维度的水资源短缺影响。本文使用一个社区内十个村庄家庭层面的数据来估计这些相邻村庄的水资源短缺程度。本文使用水资源短缺指数(WPI)来衡量水资源短缺程度，基于五个基本的部分:来源、可获得性、容量、使用程度以及环境。更广义的定义上来看，“来源”代表水资源的类型以及可使用水的多少;“可获得性”代表获得水资源的难易程度;“容量”代表水资源的总量;“使用程度”代表村民使用强度以及最后的“环境”代表这些村庄可能污染的资源。在这样的假定性条件下，水资源的稀缺性是多维度的，本文使用主成分分析法来得到这些村庄的WPI。本文的分析显示，WPI的五个主成份在这些村庄之间有着显著的变化。这些变化源于距离与时间对汲水带来的差异，灌溉用水在农民间的分配，通过挖井等水资源管理带来的环境恶化。WPI的五个主成份对于分析家庭是缺水与否非常关键的，通过判断是否接近清洁用水来源或者远离污水来源判断。这些结论表明可以通过环境保护来管理水资源;以及如何在地方层面管理水资源以及采取相应的适应性举措。
　　经济学家指出发展中国家会精力水资源短缺问题，这不仅仅是由于气候变化、水污染以及增长的需求，还因为可用水资源的非有效性管理，相关的基础设施会极大的损害巴基斯坦的农业经济。巨大的灌溉用水损失会因为过时的基础设施以及下游水资源的稀缺严重危及到农业基础的经济，而对水资源管理的投资有利于解决水资源的短缺，提高农民的福利。尽管灌溉农业消耗了世界上70％的水资源，仅仅40％用于作物生长上。这个结果来源于非有效的、过时的运河系统，60％仅仅用于灌溉;总体水资源利用率低于50％。为了减少水资源短缺的影响，对更好的灌溉基础设施的投资可以增加水流以及减少灌溉损失，因为到2025年，这些提高可以满足一半的水资源需求。Warabandi系统的水流和运河需求用于运河水的划分，并且可以用于巴基斯坦灌溉用水，但是这也面临着非常高的灌溉损失，不公平的水资源分布以及中下游的效率对水资源的使用有着负面影响。上述提到的挑战和现实情况表明对灌溉系统投资可以减少灌溉损失，提高灌溉效率。为了保证对运河水更有效的利用，提高现存基础设施是巴基斯坦政府1979年为灌溉农业设定的修复法令项目的优先考虑。自从OFWM项目开始，提高社区水流系统成为巴基斯坦国内外很多项目的重点。在当前水流系统的项目中，巴基斯坦政府补贴了80％的总成本，要求农业社区支付剩余的20％。因此，三种灌溉基础设施（线状、非线状以及部分线状）的开始在社区布局。缺乏远视的农民会放弃投入提高灌溉系统，而是投入于可以获得近期收益的活动，这可能需要50％的花销。因为灌溉农业会直接间接的影响到生命的满意度以及其他福利方面，这允许我们来评估水资源管理和灌溉效率会在多大程度上影响到区域和家庭层面对水资源短缺的适应。本文适用于费萨拉巴德的乡村，来评估三种灌溉系统对福利的影响。本文使用中位数评估法来比较三种灌溉方式的农民的满意程度。使用这一方法本文发现，使用线状的农民的平均满意度高于非线状以及部分线状的。本文进一步使用多元回归分析来评估为什么线状带来的幸福程度最高。本文发现较低的灌溉成本对此发挥着重要作用。上述结果在水资源的可获得性，提高的灌溉网络和WB之间建立了相当强的相关性。因此，对线状灌溉系统的偏好这种乡下农民的理性行为会提高人们的福利。
　　为了避免水资源使用未来的问题，水资源的划分和产权界定是有必要的，而且不能仅仅局限于个人水平。用于避免水污染的环境管制和契合基本人权的国家义务来避免损失也是有必要的。

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