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关于建设项目补办环境影响评价手续的几点思考

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《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》均未规定已建设完成并投入运行的项目可以补办环境影响评价手续,但在环境行政执法和环境司法实践中却对于已建设完成的项目允许其补办环评手续屡见不鲜,违背了设定环境影响评价制度的初衷,更损害了法律的尊严.笔者作为中国政法大学环境资源法研究和服务中心的环境公益志愿律师,曾代理一起要求撤销温州市环保局为一建设项目所作的环境影响评价报告表的批复的案件.温州电力局承建的浙江省重点项目温州地区110KV凤江变扩建工程于2008年开工建设,2009年投入运行;220KV龙港变110KV配套送出线路工程于2007年开工建设,2008年投入运行.直到2010年,温州电力局才开始委托国家环保总局辐射环境监测技术中心编制《温州地区110KV凤江变扩建工程及220K V龙港变110KV配套送出线路工程环境影响报告表》,2010年,温州市环保局作出《关于对＜温州地区110KV凤江变扩建工程及220KV龙港变110KV配套送出线路工程环境影响报告表＞的审批意见》(温环辐[2010]18号).显然,该项目工程从开始建设至到投入运行都没有环境影响评价手续,而是投入运行近两年的时间后才补办的.该工程跨越温州苍南县梧桥村150余间住宅,村民吴某等遂于2011年以温州市环保局为被告、温州市电力局为第三人向温州市鹿城区人民法院提起诉讼,要求撤销温环辐[2010]18号审批意见.在本案中,最核心的争议焦点就是已建成的建设项目能不能补办环境影响评价手续?原告方的观点是已建成建设项目不能补办环境影响评价手续.被告方的观点是已建成建设项目可以补办环境影响评价手续.一审法院经开庭审理,认为如果将补办环评规定的适用范围仅限于在建工程,则对于未经环评审批但已建成使用的工程项目而言,将无法进行处理,更将失去以最小限度的损失进行补救的可能.尤其对于诸如涉及公共利益的工程,更应在衡量各方权益的情况下,作出合理的处理.本案涉及的两项工程虽未经环评审批擅自建成,但因其运行对于经济社会发展及群众生活具有重大影响,涉及公共利益,故环保部门责令其补办环评手续符合上述法律法规的立法精神,也符合维护公共利益的需求.故一审法院驳回了原告的诉讼请求.原告不服,提起上诉,二审法院维持了一审的判决.从以上一、二审法院所引用的法律条文来看,明显不能得出的其所作出的结论,显然不能使人信服.根据本案的事实,应当说一、二审的判决结果没有法律依据,那么一、二审法院为什么如此判决呢?我认为,应当与被告所提供的作为其作出具体行政行为依据的国务院法制办公室对《关于＜建设项目环境保护管理条例＞第二十四条法律适用问题的请示》的答复(2004年10月21日 国法秘函[2004] 302号)不无关系,且一审判决中所阐述的判决理由就是直接引用的《请示》的原话.该《请示答复》的背景和内容如下.河南省夏邑县环保局于2003年发现某单位建设液化气站未办理建设项目环境影响审批手续,擅自建设并投入使用,依法要求其限期补办环评手续,并对该建设单位逾期不补办环评的行为作出罚款一万元的行政处罚.该建设单位不服,向夏邑县人民政府申请行政复议,夏邑县人民政府经复议维持了原行政处罚决定.之后,该建设单位不服夏邑县人民政府行政复议决定并向夏邑县人民法院提起行政诉讼.一审法院经审理,认为根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定,处罚的对象应该是尚未建成的项目,而建设单位的项目是已建成并投入使用的项目.因此,环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定,对该单位进行处罚要求其限期补办评手续属适用法律错误."判定夏邑县环保局作出的具体行政行为适用法律错误,予以撤销.夏邑县环保局不服此判决,上诉至商丘市中级人民法院.基于此,河南省政府法制办紧急请示国务院法制办,国务院法制办作出答复:《建设项目环境保护管理条例》中的"建设项目",既包括在建项目,也包括已建项目.对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的行为,应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理.笔者认为,《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》和《电磁辐射环境保护管理办法》均没有"已建成项目可以补办环境影响评价手续"的规定.国务院法制办的答复是违反法律规定的本意和立法精神的,且此答复内容本身也与《建设项目环境保护管理条例》第24条的规定相矛盾.法律法规规定的非常明确,补办环境影响评价手续,以"责令停止建设"为前提,法律责任明确针对的是"尚未建成"的建设项目,这也是符合立法本意的.因为如果法律法规规定了,已建成项目可以补办环评手续.那么,整部《环境影响评价法》和所有其他法律法规中关于"环境影响评价"制度的规定都失去了存在的意义.对于已建成的建设项目是不能补办环境影响评价手续的.这是完全符合法律规定的,也是与《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的立法精神、立法目的、立法宗旨完全相符的.

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