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环境行政公益诉讼主体法治化研究

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摘要

环境行政公益诉讼是近年来环境法学界关注的热门话题.目前,环境行政公益诉讼制度尚不完善.司法实践中,一个完整的诉讼构造涉及到原告、被告、法院三方主体.环境行政公益诉讼当中,被告强势、原告弱势、法院无奈,整个诉讼格局与诉讼法的"等腰三角形"程序理论格格不入.原告起诉难,被告采取各种方式干预公正司法,法院受理难、裁判难.本文通过对被告、原告、法院这三个关键诉讼角色的解读、反思与重塑,为构建科学合法合理的环境行政公益诉讼制度提出对策和建议.首先,从被告的角度:被告处于强势地位.我国环境行政公益诉讼的被告主要是行使环境行政管理职权的行政机关及其授权行使环境行政管理职权的组织.被告拥有强大的行政职权,其作出的行政行为会对环境公益产生巨大影响;而且拥有丰富的社会资源和环保决策信息,举证能力强;同时,行政机关还具备充足的财力、物力和人力,在环境行政公益诉讼中占有心理优势.其次,从原告的角度:原告处于弱势地位.在目前的司法实践中,环境行政公益诉讼原告一般是公民、法人和其他组织.原告诉权无法律依据,"起诉无门"的情况时有发生.而且原告与行政机关处于信息严重不对称的状态、举证能力弱;同时,原告的财力、物力、人力较弱,维权艰难.再次,从法院的角度:法院处于无奈的境地. "无人诉"、"无法诉"是我国环境行政侵权案件的常态化现象."据国家环保总局信访办统计,我国每年环境纠纷案件有10多万件,其中真正告到法院的不足1％,而环境行政公益诉讼则更少."全国环境行政公益诉讼案件立案率极低.实践中即使法院受理了生态环境行政公益诉讼案件,由于证明侵权事实难,认定侵权难,受到干扰排除难,环境侵权责任分担难,适用法律规范难,因此,作出裁判也难,生效裁判的执行也存在困难.可见,我国目前的环境行政公益诉讼的格局中,被告、原告和法院三者之间则形成一个"倒置"三角形的诉讼格局:被告行政机关和法院居于两个顶端,而原告则居于底端.这种诉讼格局违背了"等腰三角形"程序理论."等腰三角形"程序理论,要求法官处于等腰三角形的顶端,双方当事人处于两个底端.法院或法官行使审判权,独立居中裁判,和双方当事人保持同等距离,不偏不倚.等腰三角形的诉讼构造体现了两个原则:一是诉讼当事人法律地位平等原则;二是法院居中裁判原则.这种诉讼格局强调法官的中立性,并通过这种格局的中立达到诉讼的公正性.基于诉讼公正的视角,我们迫切需要追根溯源,对环境行政公益诉讼的"倒三角"现象予以修正.具体而言,导致环境行政公益诉讼"倒三角"现象的原因有:1、原告诉权缺少法律上的依据:我国目前的法律并没有明确赋予公民、法人及其他组织提起环境行政公益诉讼的权利.2、举证责任分配不合理:传统证据规则要求原告对损害的发生以及因果关系提供充分的证据加以证明,但在环境行政公益诉讼中仍实行这一举证规则,会使原告处于极其不利的地位.3、政府干涉司法独立:行政干预司法,严重影响着行政诉讼的正常运作."行政权优越于司法权,司法权威弱".这也是我国长期环境行政公益诉讼"立案难"的原因之一.4、官员不恰当的政绩观:经济增长是目前考核官员政绩的重要标准.官员在任职期间为了达到经济目的不惜以牺牲环境为代价.当老百姓诉诸法院寻求司法救济时,当地官员往往又对法院施加压力,以维护其政绩.5、法官思想发生错位:法律应该是判断案件的唯一标准.然而现实中,一些法官的思想发生错位,对行政权表现出非正常的暧昧态度,在审判中考虑法律以外的因素,比如当地的经济效益、行政部门的利益等而对原告施加压力.6、专些化审判模式未建立:目前,法院系统专业化模式未建立,法院因此不敢轻易立案.尽管近一两年来,环境资源保护法庭相继成立,但其运行依然没有形成专业化模式.仅仅依靠传统的审判程序来解决环境案件的举证、上诉、再审等问题,并不能满足于现实的需要.而且,我国的环境资源审判庭缺乏专业化的审判人员、陪审人员、专家陪审员,使得环保法庭在运作方面表现出极大的僵化性、被动性以及非专业性,社会效果不佳.要建立科学合理合法的环境行政公益诉讼制度,必然要求各诉讼主体角色清晰,定位明确,在法律的框架内行使权利(力).因此,有必要对目前不合理的环境行政公益诉讼的三方主体进行重新塑造.第一,原告的诉权保障:1、立法上将环境权确立为一项基本权利:首先,将环境权写入宪法,确立环境权的宪法地位.其次,在《中华人民共和国环境保护法》中明确规定环境权为公民的权利.再次,在单行环境资源法律中将环境权具体化,建立环境权的子权利体系.2、明确拓宽原告范围:检察机关、公民、及环保组织都应被赋予环境行政公益诉权.3、建立环境行政公益诉讼激励机制:提高公众参与环境行政公益诉讼的积极性.第二,被告的重新定位:1、被告必须树立正确的政绩观:经济发展与环境保护协调发展.建议建立生态文明"GDP",不以GDP多少论英雄,而以经济建设与环境保护协调发展状况考量政绩.2、实行举证责任倒置:改变传统证据规则的适用,由举证能力强的被告负责承担大部分的证明责任.3、建立严格的奖惩追究机制.对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的官员,必须追究其责任,而且应该是终身追究.4、实行环境信息公开:行政机关作出的影响或可能影响环境公益的行政行为,应当公开.第三,法院的有法可依:1、诉讼管辖迈向科学化.为有效避免政府对法院的行政干预,必须对管辖法院作出更为科学的设置.2、法院法官审案中立化.提升审判人员职业伦理水平:在审理案件时法官必须以法律作为心中裁判案件的唯一标准.3、环境司法走向专业化.应根据实际情况拓宽环保法庭的审判职能,专门负责审理涉及生态资源案件.环境问题是全球性的问题.行政行为侵害环境公益的现象较为普遍,构建合法科学合理的环境行政公益诉讼制度是对时代需求的有效回应.原告诉权有保障,被告积极履行环境监管治理职责,法院依法为生态环境提供司法救济,当原告、被告、法院三者都能在法律规制的范围内活动时,我们美丽的"生态法治梦"将不再遥远!

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