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中国土地财政制度演变、问题及对策研究

         
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土地财政的成因:分税制改革后“两个比重”(财政收入在国内生产总值的比重与中央财政收入在财政总收入中的比重)的迅速上升,地方政府的支出责任并未减少,但收入却大幅减少了,于是就形成了地方财政缺口,而土地作为稀缺资源能给地方政府带来多方面的收入,最终引致地方政府对土地财政的依赖.但随着上世纪90年代末到本世纪初土地“招、拍、挂”制度的逐渐成熟和住房制度改革的推进,地方政府越来越认识到了土地的更多可能性.所以,2000年后的土地财政规模的扩张更多源于地方政府的投资冲动.地方政府土地财政依赖度过高问题依然严峻:国有土地使用权出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分,占比居高不下.2018年1-8月,占比达到85.6％,相当于全国一般公共预算收入的1/2.总量上看,当前土地财政依赖度过高的问题仍然未得到缓解.正确认识土地财政的功与过:1)土地财政让中国崛起完成了原始积累:中国之所以能“和平崛起”,真正原因,恰恰是由于“土地财政”的融资模式,使得中国不必借由外部征服,就可以获得原始积累所必需的“初始信用”.高效率的资本生成,缓解了原始资本积累阶段的信用饥渴,确保了中国经济成为开放和全球化获利的一方.2)土地财政的问题与风险:首先将不动产变成投资品;第二,加剧了贫富差距;第三,带来财政风险和金融风险;第四,造成资源浪费;第五,造成了一定的社会冲突.现阶段能抛弃土地财政吗？鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题,主流观点几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”.谈论抛弃很容易,如何找到替代的融资？一个简单的答案,就是仿效发达国家,转向税收财政.主流的观点是实施房地产税,逐步用房产税取代土地出让费.任何一种改革,如果想成功,前提就是纳税人的负担不能恶化,1862年,美国的税改取消联邦土地收入,改征地方财产税,纳税人从联邦政府处获得财产,然后向地方政府缴税,总的负担没变,收入在不同政府间切换.如果通过直接增加财产税等新的地方税种来来补偿土地收入,对居民而言,就是支出净增加,据计算,房产税如果要替代一半的土地财政收入,将给居民带来很大的负担.这种非帕累托改进的方案,在一开始就注定会失败.土地财政破局:指出财产税开征的风险,并非否定财产税的作用,而是要发挥不同模式在不同阶段的优势.当城镇化进入新的发展阶段后,就要及时布局不同模式间的转换.模式的过渡,没有简单的切换路径,必须经过复杂的制度设计.中国未来几年最大的战略风险,就是在还没有找到替代方案之前,就轻率抛弃“土地财政”.正确的改革策略应当是:积小改为大改.把巨大的利益调整,分解到数十年的城镇化进程中.从更长远的经济发展阶段看,我们今天所担心的问题,很可能会随着原始资本积累阶段的完成而自动消失.深圳是中国城镇化最快的城市之一,税收收入占政府收入的93％以上,来自土地的收益已经微不足道.但深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累,深圳“土地财政”已经悄然退出.深圳的实践表明,我们可能根本无需为不治自愈的“病”吃药.

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