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财政分权视角下的地方政府环境污染治理机制：基本逻辑与策略行为

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改革开放四十年以来，我国实现了经济的高速增长，但伴随着工业化和城镇化的快速推进，环境污染日趋严重，发展与资源的矛盾不可避免的成为社会转型的桎梏。一方面，在国际事务中，我国作为负责任大国一直积极履行节能减排义务；另一方面，国内经济下行压力促使结构转型，去产能成为宏观经济能否行稳致远的关键。如此，社会整体所面临的减排控污压力前所未有的膨胀。当今，污染防治作为中央提出的三大攻坚战之一正如火如荼展开，围绕其开展的科学研究涉及诸多学科，其中从经济制度出发则必须考虑财税体制与环境污染之间的关系。随着我国行政体制改革的逐步推进，以实际问题为导向的部门重组与权力配置愈加凸显，本文正是以此为契机，在财政分权体制背景下，以地方政府环境政策的基本逻辑和策略行为为切入点，研究地方环境污染治理机制。 首先，在此前的参考文献中，本文发现在环保领域集权与分权问题上，现有研究更多关注单向规制与治理权力集中度，或是通过中间变量的传导来考察财政分权的影响，对于体制的分解理解不足。而众多的关于节能环保支出对生态环境保护的影响研究中，更多在讨论如何通过完善节能环保财政支出资金管理来提高资金使用效率，缺少从总体观察节能环保支出对绿色发展的影响。在理解污染外溢方面，地理空间在环境问题中的重要性已被不少学者证实,地方政府的“竞次”竞争也被诸多学者揭示和诟病，然而大多数研究都停留在定性阶段，对于中国的特殊体制下的“搭便车”现象缺乏理论基础和定量证据。 然后，本文以部分分权体制的两个重要特征（财政分权因素和政治集权因素）为锚点，从理论上探讨两者对污染量的影响，以此为地方政府在控制环境污染的基本行为逻辑。研究发现财政分权程度的提高会促使企业在追求利润最大化过程中自动降低污染量，对改善环境质量具有积极的影响；而中央任命形式的政治体制会使政府的政策和相应的支出偏离辖区居民所希望的效果和支出比例，导致财政资源配置呈现低效率，不利于环境质量的改善。 在上一部分研究的基础上，本文从纵向激励和横向竞争角度考虑，探究中央与地方之间达成的目标函数以及形成的绩效竞争是否会形成地方政府的策略行为。一方面，在纵向中央与地方代理关系中，本文依据中央政府所追求的社会福利最大化，以财力返还函数作为中央与地方的连接机制，说明这种制度设计会随着地方经济效益增长而更加偏重对经济增长奖励，从而发生对政策本意的扭曲；另一方面，在横向竞争中，以排污标准为自变量的污染函数和企业销售额及利润所组成的地方绩效函数反映了地方政府目标，地方政府在追逐目标过程中可能出现污染标准的模仿行为。 同时，本文利用全国各省1998-2016年数据，以财政分权为核心变量，建立普通面板和空间面板模型，以实证形式研究财政分权和政治集权对地区污染量的影响，并设计不同的被解释变量指标以测度地方政府的行为逻辑。 继而，本文得出一系列结论：第一，地方政府的财力越充足，降能耗能力越强。但是，财政分权水平的提高对整体环境质量和空气污染水平的影响微乎其微，政治中以人事调动为代表的集权因素会降低能源使用效率和环境污染，但是这种程度的降低是否与当地居民的期望相一致需要更多的样本和证据做支撑；第二，在中央与省级政府的分权关系中，污染外溢不会对财政分权的控污效应产生本质性影响，省级政府能够执行中央的执政目标。另外，省级政府对本地空气污染具有一定掌控力，省级地区间在环境污染治理方面可能存在战略模仿行为；第三，在省以下分权关系中，省与市级政府之间产生了明显的激励扭曲。同时，有证据显示市级政府之间也存在污染管控方面的模仿行为。 最后，根据所得结论，本文形成较为切合实际的政策启示：应完善政府内部激励机制，建立与发展目标相容的激励制度；提升环保机构独立性，在环保事项中适度集权；明确省级以下政府机关的环保事权责任；建设绿色透明财政，强化社会监督与中央督察。

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